05 古典派自由貿易理論的要點包括( )(關于世界各地文化)

這也阻礙了西方古代、中世紀與近代所共有的那些（海外殖民）資本主義類型的發展。」（同上）我們可以說，韋伯透過比較不只是中國與歐洲歷史的對比，而且還有中國春秋戰國時代與后來統一帝國時期的對比—將「國家結構」的因素放進了因果鏈鎖中，多少補充了歐洲資本主義發展史中重要的一環，也讓導致發展的「前提」更為周延。

所謂「中世紀封建的中介階層」，其實便是「市民資產階級」的同義詞，在這里，韋伯對比了中國和歐洲另一個結構性的歧點，亦即資本主義在中國的「承載階層」不是沒有，但從未成為主導的力量，自然也無法經由內發的途徑發展出資本主義。相對地，歐洲中世紀的城市已存在一批新興市民階層，他們在宗教改革和其后的政治革命、工

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公共行政的管理主義――反思與批判

〔內容摘要〕 公共行政的管理主義是20世紀70年代后在特定背景下發展起來并產生廣泛影響的政府治理理論以及運動。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價值的偏頗；對市場機制的迷信；公私管理的混淆；不當的顧客隱喻等。21世紀公共行政的重建需要關注公共行政的公共性，關注政府與社會、市場、公民的互動，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關鍵詞〕公共行政 管理主義 反思性批判

一、 導 言

自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南。正如學者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發的新公共管理運動，其理論及實務均已展現其獨特之處，成為與傳統管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時亦對公共行政學之發展產生了巨大的影響。依學者哈貝馬斯的分類，科學認知包括三種旨趣，即經驗－分析性科學(empirical analytical science)、歷史－論釋性科學(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(critically oriented science)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實踐的內涵，探討其出現的環境系絡(買粉絲ntext)，進而進行批判性反思。

二、 公共行政管理主義之內涵

從1980年代以后，在西方大部分發達國家，均出現了大規模的政府再造運動，這一運動被冠以不同的稱號，如管理主義(managerialism)、以市場為基礎的公共管理(market-based Public administration)、企業型政府(entrepreneurial 買粉絲ernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(New Right)(Gray,1993)、新治理(New Governance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現象，即傳統官僚體制已經被新型態的以市場為基礎的治理模式所取代，并認為公共部門正浮現出新的典范(New Paradigm)(Owen E.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內涵呢？依據OECD（經濟合作與發展組織）所作的界定，西方國家所展現的政府改革的共同內涵，包括以下幾個方面：

（1）企業管理技術的采用；

（2）服務以及顧客導向的強化；

（3）公共行政體系內的市場機制以及競爭功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學者拉森和斯圖亞特(Ronson & Stewart,1994,P14-15)認為，它包括：（1）視人民為顧客，并強調顧客的價值；（2）創造市場或準市場的競爭機制；（3）擴大個人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場來測定績效目標；（7）彈性工資。

學者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項要點，認為新公共管理的特質為：

（1） 在公部門之中放手給專業管理，這表示讓管理者自己管理；

（2） 目標必須明確，績效必須能夠加以測量；

（3） 特別強調產出控制，重視實際的成果甚于重視程序；（4） 走向分解的轉變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領域的機關設立，而將大規模的部會分割開來；

（5） 轉變為更大的競爭性；

（6） 重視私部門型態的管理行為；

（7） 資源運用上的克制與節約。

從理論和實務兩個方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個方面的基本主張：第一，公共行政研究的焦點在于結果而非運作的過程；第二，為了實際結果，公共行政應妥善運用各種市場競爭機制，以提供更佳的產品或服務，同時在市場機制下，政府各機關一方面應如同企業般從供給者與需求的互動過程中取得經費，另一方面也要與其它組織進行競爭；第三，配合市場導向和市場機制的運作，公共行政也應強調顧客導向(Customer Driven)的觀念；第四，政府應該扮演"導航者"的角色，政府的主要職責應定位于確保各項公共服務與公共財貨均可被順利提供，但卻不必要自己動手處理；第五，政府應推動法規松綁的工作，今日的公共管理應改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場競爭、顧客需求以及成果的達成；第六，公共部門的工作人員應授予權能(empowered)以充分發揮創意并投入工作；第七，公共行政的文化應盡可能朝彈性的、創新的、問題解決、具有企業家精神的方向發展。

三、 公共行政管理主義的歷史背景

在分析管理主義的起源與發展時，學者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識形態，因配合社會與經濟情境的改變，最后成為社會所接受的觀點，并因此在實踐中予以推動。的確，導致管理主義興起，是多種因素所構成的，具體分析，以下幾個方面的因素至為重要：1、 政府規模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿第二次世界大戰以后，在福利更加觀念的推動下，政府的權力不斷擴張，政府的職能范圍擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預人民的生活，包括經濟性的管制和保護性的管制，其結果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導致經濟競爭力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對政府的抨擊來自三個方面：一是認為政府的規模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供皆有替化方法可以運用；三是政府行事的方法，認為透過官僚體制提供服務必然導致平庸和無效率。

2、 經濟因素與財政壓力工業化國家朝福利國家的方向發展，造成政府每年必須負擔龐大的轉移性財政支出，拖垮了政府的預算和經濟，而經濟衰退、失業率的上升則形成了政治、經濟的不穩定。另一方面，國際經濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進國內經濟的發展，節省政府的施政成本，提升國際競爭力，自然成為各國執政者面臨的核心課題。在此情況下，思經政府改革以緩解財政經濟壓力，追求國家競爭力必成為一重要策略。

3、 社會問題與政府不可治理性的增加隨著工業化和科技發展，在社會進步的同時，也引發了諸多的社會問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會治安問題、環境惡化問題、消費者保護問題、失業問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現。政府所面臨的公共問題的復雜性、動蕩性和多元性環境，導致政府不可治理性(un買粉絲ernability)的增加。另一方面，面對日益復雜的社會問題，傳統的政府功能實有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守陳規、不負責任、衙門作風、繁文縟節、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發現許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrative arrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrative imperialism)，均引發了民眾對政府的信任危機，使政府的存在充滿了合法性危機。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務回歸社會、市場的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

4、 新右派學說與保守主義政治意識形態的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識形態的運動，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國家時，一種可接受的門面。從20世紀70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會福利國家和政治有許多重要缺點，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴大自己所能享有的資源以致發生"預算最大化"；公共服務系壟斷型態的運作模式；政府過度擴張的結果威脅個人自由，同時不利于企業及企業精神之伸張；政府尋求均等的社會正義措施缺乏正當性；公共支出大幅增加會因舉債而排斥私部門之成長。在他們看來，政府之失靈比市場更為嚴重。對于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標簽，其中私部門領域可引進公部門之中，政治控制可獲得強化、預算削減、專業自主性降低、公務員的工會弱化，以及半競爭性的架構將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識形態下，親市場、反國家的信念大行其道，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。

四、 管理主義的反思與批判

公共行政中的管理主義，自從其產生起，理論界和實務界見仁見智。學者胡德認為，管理主義是一種沒有實質內涵?quot;夸大伎倆"，它實際上并沒有改變任何東西。根據他的觀點，管理主義對公共服務造成傷害，同時它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認為這是一時之狂熱(Cargo Cult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(Good Governance)的一種努力；在某種程度上反映了社會以及社會公民對有效率的政府服務的合理期待；管理主義的許多主張和創意不能不說是極具啟發性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉移，還不如說是另一個解謎之道。對管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負"。從反思批判的觀點來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現在以下幾個方面：

1、 對人性認識的偏頗管理主義的理論基礎主要來自公共選擇理論(Public Choice Theory)，委托－代理人理論(Principal Agent Theory)以及交易成本理論(Transaction Cost Theory)、新古典經濟學理論(The Neoclassical Theory)。管理主義承繼了新古典經濟學對人性的假設，認為（1）理性行動者是由自利所激勵；（2）理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設，理性行動者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經濟學的人性假設，可能產生幾個盲點，首先，它忽視了文化因素對人性的規制。人的自利性在以下

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