03 中國對外貿易額在世界排名中居前列(18世紀中后期，中國經濟實力居世界第一位，對外貿易長期出超 這句話是否正確)

經濟全球化使各國經濟相互依賴程度日益加深，金融開放導致資本跨國流動的數量與速度大大增加，由此帶來經濟風險的增大。各國政府在享受全球化帶來的分工深化的利益的同時，也不得不探討如何將開放的風險控制在最小范圍。�

面對上述種種新情況、新挑戰，如何適應新形勢，調整政府職能，從而在全球化進程中趨利避害，不僅是發展中國家政府面臨的課題，也是發達國家政府面臨的課題。因此，加快政府職能轉變，已經成為一個全球性的課題。�

二、經濟全球化背景下調整政府職能的國際經驗�

在經濟全球化背景下，政府職能調整的基本目標，就是要充分反映市場的要求，通過提高政府管理與服務的效率，使本國市場具有更強的國際競爭力，從而在不違背國際規則的前提下最大可能地增強本國經濟的國際競爭力。�

具體而言，可以將經濟全球化對政府職能轉變的影響歸納為以下9個主要方面：�

第一，政府支持本國經濟的方式發生變化。二次世界大戰以后，以日本、韓國為代表的實行產業政策的追趕型經濟，取得了巨大的成功，是很多發展中國家模仿的榜樣。但是，經濟全球化的國際規則對各國實行產業政策提出了種種限制，例如，一些直接扶持國內戰略產業的做法，被WTO的規則視為被禁止的補貼;對國內戰略產業的保護力度，也由于貿易壁壘的不斷削減而難以達到應有的作用。同時，冷戰后國際經濟環境也發生了根本變化，美國作為世界最大的市場不再像戰后扶持日、韓那樣容忍其他發展中國家采用產業政策的手段支持出口。因此，在全球化背景下，各國參與國際經濟競爭的基本策略，從以往的產業政策轉變為開放競爭的策略。例如，面對金融領域日益激烈的國際競爭，一方面，發達國家對內實行了自由化，放松管制，美國一改20世紀30年代開始實行的金融分業經營制度，允許金融控股公司進行混業經營，以增強本國金融業的國際競爭力;另一方面，對外則創造更為優良的投資環境，吸引外國金融機構的投資。為了防范由此帶來的金融風險，金融監管機構加強了統一監管，美國從分業監管過渡到了“傘形”監管體制，英國為代表的歐洲國家則紛紛建立統一的金融監管機構。同時，各國金融監管當局也更加注重國際間的合作，共同攜手防范金融危機。�

第二，政府在政策制定過程中的地位與作用發生變化。以往，政府是一國經濟制度與政策的唯一制定者，但是，在經濟全球化背景下，政府從以往唯一的規則制定者變為政策制定的合作者(買粉絲-player)，行業組織等準政府機構、市場主體在政策制定中的作用日益增強。如《巴塞爾協定》是國際清算銀行制定的，但已經成為很多國家商業銀行的標準;國際會計準則(GAAP)是由會計師行業協會制定的，現在也被不少國家接受為行業標準;律師執業標準及資格認證也類似。另外，跨國公司已經成為很多技術標準的制定者。�

在一些情況下，政府的作用只是為企業或行業組織的規則提供背書，使之成為國家標準。�

第三，政策針對的范圍發生變化。以往，一國的經濟政策大多是針對國內市場的，隨著經濟全球化的不斷深化，市場范圍由一個國家擴展到區域甚至世界，政策范圍也相應擴大。例如，很多發達國家都有自己的競爭政策(反壟斷政策、反不正當競爭政策等)，隨著歐盟統一市場的建立，歐盟制定了競爭政策，要求各國按照歐盟的競爭政策修訂本國的競爭政策，在界定壟斷行為時，不再以某個企業在一國市場的份額為標準，而是擴大到整個歐盟市場。美國也類似，對壟斷的界定從國內市場擴展到全球市場，波音-麥道的合并也得以通過政府的審查。這是各國放松反壟斷限制以應對經濟全球化帶來的更加激烈的國際競爭的一個反映。

第四，政府的一部分權力向區域組織或國際組織讓渡。隨著經濟全球化與區域一體化趨勢的不斷加深，一些傳統意義上的國家經濟主權向區域組織或國際組織讓渡。例如，歐元的發行，標志著歐元區各成員國政府放棄了貨幣發行權，將這一傳統意義上的國家經濟主權讓渡給了歐洲中央銀行。不僅如此，歐洲央行還取代各成員國央行行使貨幣政策的制定權。國際組織的規則也日益成為各國法律與政策的依據。例如，WTO要求其成員國按照WTO規則修訂其本國貿易法律與規定，表面上仍然由國家來制定法律，但實質上這些法律的制定權已經部分或全部地讓渡給了國際組織。�

第六，地方分權化改革趨勢加強。地方分權化改革成為一個世界性的趨勢。其原因在于：首先，經濟全球化背景下國際競爭越來越激烈，需要調動各級政府的積極性來提高本國的競爭力，向地方政府分權有利于調動其積極性;其次，國家層面的政策受到越來越多的國際規則的制約，而地方政府的政策受到的制約較少。

第八，日益重視開放帶來的經濟安全問題。經濟全球化是一把雙刃劍，當它為各國帶來巨大的發展新機遇的同時，也帶來日益增加的風險。1997年以來，亞洲金融危機、俄羅斯金融危機、墨西哥貨幣危機、阿根廷貨幣危機等較大規模的金融危機接踵而至，充分反映了經濟全球化所伴隨的金融風險。國際組織與各國政府越來越認識到這種開放的風險，采取有力措施加以防范。為了防范金融風險，一方面，越來越多的國家放棄了固定匯率制，采取更為靈活的匯率制度。另一方面，加強對金融市場的監管，特別是對國際“熱錢”的大規模流動加強了監管，并就這方面的區域或國際合作進行了有益的嘗試。�

除了金融風險以外，開放還會帶來其他方面的風險。例如，開放市場帶來的對國內市場的沖擊，可能導致國內競爭力較弱的企業的破產，因此，對社會保障體系提出了更高的要求。1998年亞洲金融危機后，韓國不少企業倒閉，使韓國社會保障體系的弊端暴露無遺，迫使韓國政府在完善社會保障體系方面加大力度。

第九，政策執行：國際合作越來越重要。經濟全球化還使國際間的合作日益重要，區域組織與國際組織的大量涌現，國際組織功能越來越強大、職能越來越復雜，這些趨勢本身即揭示了國際合作的重要性。由于金融危機的國際間傳染最具典型性，因此，各國政府防范金融危機的國際合作發展也最為引人注目，不同國家對外資金融機構的監管進行了各種各樣的合作。例如，歐盟國家由母國監管其在海外的金融機構，東道國并不監管，但是，投資母國的監管機構和東道國監管當局之間保持著越來越多的信息溝通。�

三、中國政府職能轉變的任務尤為艱巨

20世紀70年代末開始，中國政府實行了對內改革、對外開放的政策，并將其作為長期的戰略性選擇。由于對外開放戰略的實行，過去20年間，中國迅速從一個基本封閉的經濟體成為一個較為開放的經濟體。對外貿易額在20年間增長了約14倍，在世界貿易中的排名從第32位上升到第7位，貿易依存度從開放之初不到10%上升至46%。對外國直接投資開放領域越來越多，外商投資金額持續增長，累計外商直接投資額已經達到3500多億美元，自1993年以來一直是吸引外國直接投資最多的發展中國家。�

經過15年的艱苦談判，中國于2001年底正式成為世界貿易組織的成員。加入WTO，是中國主動融入經濟全球化的選擇。在加入WTO談判中，中國政府對進一步開放市場，特別是服務貿易市場，以及按照世界貿易組織的規則修改國內法律與規章，做出了廣泛而深刻的承諾。因此，隨著承諾的兌現，中國的對外開放將進入一個全新的階段，中國經濟將進一步融入世界經濟之中。

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與其他國家相比，中國政府職能轉變的任務尤其艱巨。原因在于：�

第一， 中國政府職能轉變相對滯后。自從70年代末實行改革開放政策以來，我們一直按照改革與開放的進展，不斷調整政府職能。與計劃經濟時期相比，政府職能已經發生了很大的變化。但是，由于中國實行的漸進式改革與開放的戰略，各部門改革的進程是不同步的，認真審視中國不同部門改革的進程，我們不難發現，對外開放總是走在前列，每一次對外開放的重大進展，都推動著國內經濟體制改革進入新的階段，而改革的深入，又為進一步開放創造了條件。總體而言，存在著三個“滯后”：一是國內體制改革滯后于對外開放;二是政府管理體制改革滯后于經濟體制改革的總體進展;三是政府職能的轉變滯后于政府機構改革。上述三個“不等式”揭示出，政府職能轉變已經大大落后于對外開放。加入WTO后，中國對外開放將進入一個新階段，加快政府職能轉變的任務更加艱巨。�

第二， 中國政府職能轉變要同時滿足全球化與市場化的雙重要求。世界上絕大多數國家均是市場經濟國家，這些國家中政府職能轉變的主要目標，是滿足經濟全球化的要求。中國是一個從計劃經濟向市場經濟體制轉軌的國家，雖然市場經濟的總體框架初步建立，但市場化改革的任務遠未完成，一些關鍵性的改革如國企改革、投融資體制改革、國內統一市場的建立等尚未取得突破性進展。因此，中國改革的任務還十分艱巨。同時，加入WTO后，對外開放進入“激進式”開放的新階段，市場的快速開放，將不可避免地帶來短期的沖擊，客觀上要求政府在市場開放過程中統籌規劃，完善社會保障體制，順利完成市場開放帶來的結構性調整。而且，從一個轉軌國家跨入世界貿易組織，在國內經貿體制與國際規則的接軌方面，也需要作大量的工作，涉及到法律法規的修訂，體制改革與政策調整。總體而言，加入WTO后，中國政府職能的轉變，需要同時滿足市場化與經濟全球化的雙重要求。�

第三， 政府職能轉變必須克服原有體制的巨大阻力。政府職能轉變是體制改革中難度最大的部分。中國20多年的改革歷史，基本上是循著放權的思路推進的，已經取得了明顯的進展。但是，政府職能的定位并未能從根本上得到改變，一些市場體制所要求的公共服務職能，政府尚未從計劃時期的“單位”中接手，隨著“單位”職能的變化，在某種程度上存在著公共服務提供者缺失的狀況。另一方面，適應市場經濟體制需要的政府職能轉變，客觀上要求政府進一步放棄對微觀經濟生活的干預權力，最為明顯的就是審批權。但是，轉軌時期造成的收入差距擴大與社會失范，誘使一些政府官員產生權力利益化的錯誤思潮，對放棄權力存在著不同程度的抵觸。同時，改革過程中出現的一些利益集團則希望繼續得到特殊的待遇。因此，政府職能轉變面臨巨大的阻力，必須下定決心，克服阻力，才能取得明顯進展。

第四， 發展中大國的“二元結構”特征對中國政府職能提出了更高的要求。中國是一個發展中大國，發展極不均衡，東部與西部、城市與農村、現代產業部門與傳統農業部門差距巨大。這一特殊的國情，對中國政府職能提出了比一般發展中國家政府更高的要求。中國政府職能的轉變，既要兼顧不同地區、不同部門的發展要求，又要兼顧參與國際經濟分工與建設國內統一大市場的要求，才能真正發揮中國的比較優勢，在經濟全球化進程中最大限度地取得參與國際分工的利益。

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四、中國政府職能轉變面臨的主要挑戰

經濟全球化對中國政府職能轉變的影響，集中體現為加入WTO的影響。我們可以將這種影響分為直接影響和間接影響加以考察。�

(一)加入WTO對中國政府職能轉變的直接影響

中國在加入WTO時，作了廣泛而深刻的承諾，這些承諾大致可分為三類。一類是涉及市場開放的承諾，在貨物貿易開放方面，主要的承諾包括降低關稅、取消非關稅壁壘，以及在國營貿易、海關估價等方面取消阻礙進口的有關規定;在服務貿易市場開放方面，就外資在華商業存在的批準原則、逐步放松股權限制、業務范圍限制和地域限制等做出開放的承諾并規定了時間表。第二類是涉及加入WTO后中國出口方面的承諾。這方面的承諾，有的涉及到中國體制的調整，如取消出口補貼，就必須改革現行支持出口的辦法。但很多承諾并不涉及國內體制的調

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