04 中國對外貿易額在世界排名中居于前列(中國在世界海運的作用)

資額已經達到3500多億美元，自1993年以來一直是吸引外國直接投資最多的發展中國家。�

經過15年的艱苦談判，中國于2001年底正式成為世界貿易組織的成員。加入WTO，是中國主動融入經濟全球化的選擇。在加入WTO談判中，中國政府對進一步開放市場，特別是服務貿易市場，以及按照世界貿易組織的規則修改國內法律與規章，做出了廣泛而深刻的承諾。因此，隨著承諾的兌現，中國的對外開放將進入一個全新的階段，中國經濟將進一步融入世界經濟之中。

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與其他國家相比，中國政府職能轉變的任務尤其艱巨。原因在于：�

第一， 中國政府職能轉變相對滯后。自從70年代末實行改革開放政策以來，我們一直按照改革與開放的進展，不斷調整政府職能。與計劃經濟時期相比，政府職能已經發生了很大的變化。但是，由于中國實行的漸進式改革與開放的戰略，各部門改革的進程是不同步的，認真審視中國不同部門改革的進程，我們不難發現，對外開放總是走在前列，每一次對外開放的重大進展，都推動著國內經濟體制改革進入新的階段，而改革的深入，又為進一步開放創造了條件。總體而言，存在著三個“滯后”：一是國內體制改革滯后于對外開放;二是政府管理體制改革滯后于經濟體制改革的總體進展;三是政府職能的轉變滯后于政府機構改革。上述三個“不等式”揭示出，政府職能轉變已經大大落后于對外開放。加入WTO后，中國對外開放將進入一個新階段，加快政府職能轉變的任務更加艱巨。�

第二， 中國政府職能轉變要同時滿足全球化與市場化的雙重要求。世界上絕大多數國家均是市場經濟國家，這些國家中政府職能轉變的主要目標，是滿足經濟全球化的要求。中國是一個從計劃經濟向市場經濟體制轉軌的國家，雖然市場經濟的總體框架初步建立，但市場化改革的任務遠未完成，一些關鍵性的改革如國企改革、投融資體制改革、國內統一市場的建立等尚未取得突破性進展。因此，中國改革的任務還十分艱巨。同時，加入WTO后，對外開放進入“激進式”開放的新階段，市場的快速開放，將不可避免地帶來短期的沖擊，客觀上要求政府在市場開放過程中統籌規劃，完善社會保障體制，順利完成市場開放帶來的結構性調整。而且，從一個轉軌國家跨入世界貿易組織，在國內經貿體制與國際規則的接軌方面，也需要作大量的工作，涉及到法律法規的修訂，體制改革與政策調整。總體而言，加入WTO后，中國政府職能的轉變，需要同時滿足市場化與經濟全球化的雙重要求。�

第三， 政府職能轉變必須克服原有體制的巨大阻力。政府職能轉變是體制改革中難度最大的部分。中國20多年的改革歷史，基本上是循著放權的思路推進的，已經取得了明顯的進展。但是，政府職能的定位并未能從根本上得到改變，一些市場體制所要求的公共服務職能，政府尚未從計劃時期的“單位”中接手，隨著“單位”職能的變化，在某種程度上存在著公共服務提供者缺失的狀況。另一方面，適應市場經濟體制需要的政府職能轉變，客觀上要求政府進一步放棄對微觀經濟生活的干預權力，最為明顯的就是審批權。但是，轉軌時期造成的收入差距擴大與社會失范，誘使一些政府官員產生權力利益化的錯誤思潮，對放棄權力存在著不同程度的抵觸。同時，改革過程中出現的一些利益集團則希望繼續得到特殊的待遇。因此，政府職能轉變面臨巨大的阻力，必須下定決心，克服阻力，才能取得明顯進展。

第四， 發展中大國的“二元結構”特征對中國政府職能提出了更高的要求。中國是一個發展中大國，發展極不均衡，東部與西部、城市與農村、現代產業部門與傳統農業部門差距巨大。這一特殊的國情，對中國政府職能提出了比一般發展中國家政府更高的要求。中國政府職能的轉變，既要兼顧不同地區、不同部門的發展要求，又要兼顧參與國際經濟分工與建設國內統一大市場的要求，才能真正發揮中國的比較優勢，在經濟全球化進程中最大限度地取得參與國際分工的利益。

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四、中國政府職能轉變面臨的主要挑戰

經濟全球化對中國政府職能轉變的影響，集中體現為加入WTO的影響。我們可以將這種影響分為直接影響和間接影響加以考察。�

(一)加入WTO對中國政府職能轉變的直接影響

中國在加入WTO時，作了廣泛而深刻的承諾，這些承諾大致可分為三類。一類是涉及市場開放的承諾，在貨物貿易開放方面，主要的承諾包括降低關稅、取消非關稅壁壘，以及在國營貿易、海關估價等方面取消阻礙進口的有關規定;在服務貿易市場開放方面，就外資在華商業存在的批準原則、逐步放松股權限制、業務范圍限制和地域限制等做出開放的承諾并規定了時間表。第二類是涉及加入WTO后中國出口方面的承諾。這方面的承諾，有的涉及到中國體制的調整，如取消出口補貼，就必須改革現行支持出口的辦法。但很多承諾并不涉及國內體制的調整，如中國在加入WTO后15年內貿易伙伴在對中國產品進行反傾銷調查時采取“第三國替代價格”的做法、以及12年內對中國產品實行特殊保障條款等。第三類是中國為保障落實前兩類承諾而做出的直接涉及體制方面承諾。由于中國是一個計劃經濟向市場經濟過渡的國家，現行體制在很多方面與WTO的要求存在明顯的差距。因此，這類承諾涉及面相當廣泛，這些承諾包括國民待遇、透明度、貿易制度的統一實施、司法審議、外貿權、進出口許可程序、國家定價、落實《與貿易有關的知識產權協議》(TRIPs)與《與貿易有關的投資措施協議》(TRIMs)有關規定、標準與技術法規等諸多方面。

由上述承諾可以看出，除了第二類承諾中有些不直接涉及國內體制調整外，絕大部分承諾實質上都直接涉及到中國體制的改革與調整。落實這些承諾，將對中國體制改革產生重大影響：�

第一， 政府保護國內市場方式受到限制。以往，中國保護國內市場的主要手段是高關稅和配額等非關稅壁壘。由于中國承諾在加入WTO后大幅度降低關稅、取消配額等非關稅壁壘，傳統的保護手段將受到極大限制，對國內市場的保護程度將大大降低。加入WTO后，中國一方面要取消WTO規則不允許的保護國內市場的方式，另一方面，也應積極探索符合WTO規則的、行之有效的保護國內市場的新方式。�

第二， 政府支持國內產業提高國際競爭力的方式必須改變。中國長期實行進口替代與出口導向相結合的發展戰略，為了提高產業的國際競爭力，我們曾經試圖學習東亞一些國家實施產業政策的經驗，以政府對國內市場的保護與對出口的直接支持作為提高產業競爭力的重要手段。在加入WTO的承諾中，一方面，國內市場的保護程度將大大降低，另一方面，諸如形形色色的補貼等手段的使用也將受到限制。因此，政府支持提高國內產業的國際競爭力的重點，必須從以往的保護市場、直接補貼等方面轉向改善企業治理結構、維護公平競爭、保護與鼓勵技術創新、降低社會交易成本等方面。�

第三， 政府涉外經濟管理的辦法必須調整。作為一個從計劃經濟向市場經濟轉軌的國家，中國政府管理經濟的辦法還留有很深的計劃經濟的烙印。例如，中國政府管理經濟仍然主要用發內部文件的辦法，有關規定既不透明，變動也很頻繁，政策的可預見程度不高。在加入WTO的談判中，中國承諾將公布所有涉外經貿的法律法規和部門規章，未經公布的不予執行。更為重要的是，在設計對外經貿法律、法規和其他措施前，將向公眾提供草案，并允許提出意見。這不僅將大大提高公眾對決策的參與程度，而且使中國有關政策更具可預見性。除此之外，中國還就司法審定、進出口許可程序等方面做出了承諾，這就使得政府在涉外經濟管理方面的角色，從以往單純的“管理者”，變化為管理與服務并重。同時，政府發揮作用的方式方法也受到約束，要求政府人員依法行政，克服管理的隨意性。�

第四，政府涉外經濟管理的機構必須調整。兌現中國加入WTO的承諾，原來一些政府的涉外經濟管理職能或者不再存在，如對外貿權的審批;或者大大減弱，如現在只剩少量的配額，政府分配與發放配額職能大大削弱;或者交給了市場，如協調企業的出口行為，已經交給商會。另一方面，一些新的涉外經濟管理職能亟待加強，例如對國外進口產品的反傾銷調查、與國外的貿易談判等。隨著政府涉外經濟管理職能的調整，政府涉外經濟管理的機構設置也必須進行相應的調整，對官員的知識與技能要求也會發生相應的變化，從而導致人員的更新。�

(二)加入WTO對中國政府職能轉變的間接影響

按照加入WTO的承諾，修改中國的法律法規，調整政府涉外經濟管理的職能與機構，改進政府管理涉外經濟活動的方法，提高涉外經濟管理體制的運行效率，是中國加入WTO對體制改革的直接影響。但是，如果中國的體制改革僅僅停留在這一水平，還是遠遠不夠的。�

加入WTO對中國體制的間接影響主要源于兩方面原因：一方面，在兌現加入WTO承諾時，中國涉外經濟體制必須進行相應的改革，如果其他相關的經濟體制不進行改革，經濟運行中必然會出現很多不協調的現象。例如，中國承諾要保證對外經濟貿易政策在國內的統一實施，如果不加快國內統一市場的建立，這一承諾是難以真正兌現的;又如，中國承諾將對外商投資企業實行國民待遇，這就要求我們必須首先對國內民營企業實行公平待遇，否則，市場機制難以真正發揮作用。另一方面，加入WTO意味著中國更深入地融入經濟全球化進程之中，中國經濟將面臨更為激烈的國際競爭，為了從根本上提高中國的國際競爭力，中國必須全面提升體制的競爭力，而政府職能的轉變在體制改革中居于核心地位，因此，全面推動政府職能的轉變變得更為迫切。�

加入WTO在以下方面對中國體制改革提出了新的要求：�

第一， 加快完善市場經濟體制變得更為迫切。在經濟全球化的新形勢下，一個國家在激烈的國際競爭中取勝的唯一辦法，是創造一個富有吸引力的投資環境，吸引全世界的人才、資金、信息等生產要素匯聚，從而發揮本國的比較優勢，推動經濟的快速發展。投資環境是由基礎設施、產業配套及服務支撐環境、制度環境構筑而成。中國作為一個發展中國家，在三個方面都與世界先進水平存在著差距，但比較而言，由于市場化改革的滯后，體制方面的差距更大。因此，加入WTO后，盡快完善市場經濟體制變得更為迫切。這就要求中國按照開放的市場經濟的要求，全面設計與建立一個高效的社會主義市場經濟體制。�

第二， 建立公平競爭的體制環境，實現國內統一市場。中國的對外開放與體制改革采取的是漸進式推進的戰略，這一戰略的好處是保證了體制的穩定過渡，避免了過大的沖擊。但其成本則是，在不同部門、不同地區、不同所有制的企業之間，形成了普遍的差別待遇，完全不能適應市場經濟體制最基本的公平競爭的要求。加入WTO后，中國將按照國民待遇原則，給予外商投資企業以國民待遇，這就勢必要求中國取消對其他各類企業的種種歧視，為各類企業參與公平競爭創造條件。另外，中國承諾將保證經貿政策的統一實施，為此，必須下大力氣徹底改變國內市場分割的現狀，盡快建立統一的國內大市場。�

第三， 加快建立開放經濟的風險防范體系。開放經濟的風險來自于諸多方面，按照國際經驗，風險防范體系應該包括以下幾個方面：一是建立靈活的匯率制度，保持國際收支平衡;二是加強金融監管，防范金融風險;三是建立反補貼、反傾銷體系，防止國內產業受到來自外部的不正當競爭;四是完善社會保障體系，防止開放市場所必須的結構性調整演變為社會問題。�

第四， 對加快政府本身的改革提出更迫切的要求。在中國社會主義市場經濟新體制的建立與完善過程中，政府作為改革的發起者與實施者，始終居于中心地位。在中國加入WTO之際，由于政府

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