04 農產品對外貿易政策目標(中國農產品受國外貿易限制的主要原因)

約了農業生產的專業化、商品化、社會化和現代化，其市場交易效率低，信息成本高，農業資本利用率低，最終造成農產品成本居高不下。因而，適當改變經營方式，降低成本，成為必然的需要。這就必須建立農村合作經濟組織，推進農業產業化經營，以降低生產成本和交易成本，節約資本投入，擴大規模，取得規模報酬，達到降低農產品總成本，提高競爭力的目的。

4.4 進一步增加“綠箱”投入，提高農業生產力

《WTO農業協議》對于不引起貿易扭曲的國內農業政策，即“綠箱政策”不加限制。在諸多“綠箱政策”中，加強一般性政府服務、與生產不掛鉤的收入支持和環境規則支持對目前中國農業生產尤為有益。加強一般性政府服務有利于農業科研水平及農業抗災害能力的提高；增加與生產不掛鉤的收入支持，給農產品生產者適度的生活保障，有利于保護生產者的積極性；提高環境規劃支持，有利于保護農業生產力的源泉。

4.5 建立農業保險制度和保險體系

農業生產周期長，自然風險大。為增強農業的風險承受能力，保護農業生產穩定發展和維護生產者的利益，建立農業保險制度勢在必行。在發達國家，農業保險已受廣泛重視，成為政府支持農業發展的一個重要手段。以美國為例，政府為參加保險的所有農作物提供30%的保險費補貼，投保農民的作物減產35%以上，可以取得聯邦保險公司很高的賠償金額。這種通過農作物保險保證生產者收入的穩定，取代災害救濟和價格補貼的做法，即不違背WTO規則，又能起到保護農業的作用，是值得我國借鑒的。

中國農產品受國外貿易限制的主要原因

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未來中國的農產品貿易發展趨向

中國在入世談判中，已作出一些承諾，未來的農業必將是開放的農業。入世必將對中國的政治和經濟生活產生重大影響，給中國的農產品國際貿易帶來新的機遇和挑戰。面對入世后的挑戰，中國的農業和農產品貿易體制也必須在近期內作出較大的改革調整，才能發揮優勢，揚長避短。

未來中國農產品貿易體制改革的總體目標是建立市場化的中國農產品貿易體制，逐步推進貿易自由化，但是對糧食、野生動植物資源等戰略性農產品加以適當控制是必要的。

一、關于一般農產品自由貿易

農產品貿易自由化從根本上講有利于中國農業的發展和農民收入水平的提高，對改善中國農村人口的經濟狀況，從整體上提高人口素質具有戰略性意義。

首先，貿易自由化可為中國農產品出口提供更好的貿易環境，將大大促進中國優勢產品的出口。

中國農業發展的總體思路，應是如何把大量(上億)個體的、分散的農業生產者與市場緊密地聯系起來，用充分、準確的市場信號引導農業生產者生產優質、適銷產品，用市場化的價格機制鼓勵生產者采用各種農業新技術，提高產品質量和生產效率，從而提高生產者的經濟效益。過多的政府介入，短期內可能會給生產者帶來利益，但長期來說則只能損害生產者利益，因為政府行為往往會扭曲市場機制，過多的保護也增加了舊的生產體系的惰性，使產業結構調整緩慢。而且由于政府財力的局限，不可能長期保護下去，一旦原有的保護體系崩潰，農業生產者又不可能馬上適應市場進行生產轉軌，必然受到更大的傷害。從這個意義上說，積極穩妥地推進農業貿易自由化，無論對于政府、生產者，還是經營者、消費者，都是有益的。

市場化的農產品貿易體制包括市場管理體系(市場準入、關稅配額、檢驗檢疫、內外銷售)、政策法律體系(國內政策法律與國際規則相適應)、市場經營主體等。

(1)從市場管理體系來講，首先把農產品的生產與貿易結合起來。中國目前存在著行業部門分離，生產和貿易相互脫節的問題。管生產的不了解市場，管貿易的又控制不了生產，這在一定程度上約束了中國農產品出口的發展和農產品在國際市場上的競爭能力。在當今激烈競爭的國際市場上，其弊端也越來越突出。實行農產品生產貿易一體化管理，將大大完善競爭秩序，增強農產品對外競爭實力，在滿足國內市場需要的同時，擴大農業出口。其次是一般農產品進出口放開，對一些戰略性的農產品規定市場準入量。加入世貿組織以后，玉米、小麥等谷物將成為中國的主要進口農產品，進口量將有較大增長。出于對中國糧食安全的考慮，為了達以糧食基本自給的目標，應對進口糧食(主要是玉米和小麥)的市場準入量作出適當規定。在制定市場準入量時，應考慮到世貿組織其他成員國的可接受程度。

(2)從政策法律體系來講，一是要適應世貿組織規則，改變過去對農業補貼的方式，建立新的農業生產補貼和支持政策。發達國家一直對農業采取補貼支持的政策，而中國則一直采取農業支持工業發展的產業政策，通過工農業產品的剪刀差，讓農業支撐工業發展，影響了農業競爭力的提高。目前中國包括基礎建設、糧食價格、貧困地區的扶持、自然災害救濟、生產資料補貼等支農資金加起來，每年不足300億元。按WTO的框架要求，允許中國對農業生產每年補貼485億元，還有近200億元的上調空間。而且中國對農業的補貼是一種投入補貼，主要用來購買生產資料，導致了農業生產資料價格扭曲，降低了農業生產資料的分配效率。今后中國應加大對農業的補貼力度，把補貼方向集中于農產品上，以農產品的保護價格為手段，最終確立以生產補貼為主體的農業補貼支持方式。二是盡快建立和完善知識產權制度。在重視農業技術市場的發育、加速引進技術的同時，還應注意知識產權體制的完善和發展，這是保護農業科技投資的有效手段，也是農業科技投資能夠得以順利開展的基本保證。三是健全和完善現有的貿易和進出口貨物檢驗檢疫法規。

(3)從經營主體來講，應鼓勵私人企業從事進出口經營業務，實現貿易主體多元化。自由企業制度意味著國家減少對外貿企業注冊登記的限制，具體的進出口業務包括進出口時間、數量、交易方式、價格選擇由企業根據市場情況來確定。

二、關于糧食自由貿易

長期以來，中國實行以農促工的工業化道路，把發展工業作為中國的優先戰略，因此對農業實行歧視性政策，反映在糧食貿易政策上，就是糧食進出口權由國家掌握，每年進出口的糧食數量由國家計委根據國內糧食生產、供求情況來確定，然后分配給各省市，再由有糧食進出口經營權的企業對外簽約履行合同。

這種糧食進出口貿易體制由于決策時滯長，導致效率低下，并不能很好地起到調節國內糧食供求的作用，而且隨著中國加入世界貿易組織腳步的加快，中國亟需建立起順應全球化步伐的糧食進出口貿易體制，在確保糧食安全的基礎上進行國際糧食貿易。

當前有人主張全面放開農產品市場包括糧食市場，要求糧食自由貿易。其主要理由是：(1)中國歷來對糧食市場實行的計劃控制已經使中國經濟付出了極大的代價；(2)政府的財政包袱越來越重，對糧食的巨額補貼已經使財政負重難行；(3)硬性的購銷、收儲、種植計劃，不利于國民經濟產業結構調整和農業資源的優化配置。從長遠來看，不利于經濟增長；(4)當前國內已經出現糧食過剩，農民期望在市場上自由買賣，提高收益；(5)糧食不具有經濟學意義上的外部性，長期形成的“泛政治化”傾向是對糧食認識的一個誤區，阻礙了糧食市場化改革的進程。

但無論怎么說，糧食是關系國計民生的戰略性產品，在中國糧食不僅僅是經濟問題，也是政治問題。糧食的安全市場化是基于這樣兩個假設：(1)世界范圍內存在一個充分競爭的、完備的市場體系；(2)糧食貿易是一個國家的純粹經濟活動。事實上這樣兩個假設都是不成立的，就前一個假設來看，一個多邊的統一的國際糧食市場遠未形成，貿易常常受國家意識形態和國與國之間政治分歧的影響；就后一個假設來看，盡管貿易自由化在一定程度上減少了糧食禁運的可能性，但糧食被某些大國用作外交手段來干預他國內政的事情也是存在的。隨著貿易依存度的提高，糧食不安全程度也隨之提高。中國作為農產品生產和出口大國在制定農產品貿易政策時，首先要從安全出發，對主要農產品采取必要的調控，對關系十幾億人口吃飯問題的糧食建立一個有效的風險防范機制。這里還要強調的是：中國是一個農民占70％的人口大國，農業作為基礎產業在整個產業結構中處于弱勢，且農民又是政權存在的支持力量。一旦開放過快，對農業和農民形成沖擊的后果是無法預測的，因為開放之后，進口什么、出口什么，進出口的比例，是促進國民經濟增長，還是引起國民經濟衰退，不是可以由某個能人政府任意控制就控制得了的。過多地進口糧食，會造成短期內城市消費價格降低，但是從長遠看，如果糧農的收入得不到保證，糧食生產就會受到打擊，影響到中國的糧食安全和整個社會的利益。日本、韓國和中國臺灣省這些農業人口占人口比重很小的國家和地區，多年來不惜以高補貼維持糧食的高成本和高價格，以平衡城鄉收入水平。擁有8億農民、農業人口占絕大多數的中國，更應該注意城鄉之間的利益協調。經濟全球化與貿易自由化除了為生產要素的自由流動提供充分的機會外，還使自由流動的資本更具投機性，所可能造成的恐慌更大，給國內糧食市場秩序帶來的不安全性成倍增長。一旦發生大面積的糧荒，危及的不只是農業，而可能是整個國民經濟體系，受影響的也不只是農民，而可能是整個國家。適當的糧食保護是有益的。市場開放是一個趨勢，但必須控制開放的速度。推行有松有緊的開放，并做好前期準備，逐步減少開放后的負面影響才是積極明智之舉。

三、體制改革和政策調整的配套問題

1.政府定位

政府定位原則上逐步由微觀管理轉向宏觀指導，在總量控制的同時，放寬流通方面某些具體環節。

2.改革的重點是理順體制

在宏觀管理方面，目前中國實行生產、流通、出口、財政補貼分業管理，未能形成覆蓋整個農業領域的宏觀政策。而WTO框架下的“農產品協議”規則牽涉到整個農業的方方面面。因此必須改變這種生產與市場脫節、消費與貿易脫節、國內與國際市場脫節的調控體系。農產品流通體制改革的重點應是建立國內國外市場一體化的農業領域的流通格局。具體地說就是要將農業生產資料供應、農業資本配置、農業生產、農產品國內銷售和農產品的國際貿易有機地結合起來，形成上下游、產供銷、內外貿“三個一體化”。

3.選準切入點，逐步放開糧食流通領域

允許符合條件的生產加工貿易企業通過在產區的種植、加工、倉儲、合同定購方式進入產區直接收購糧食，通過市場競爭的客觀效力，保證農民收入的不斷增長。

現在外貿進出口經營權已全部放開，在放開進出口經營權的同時，是不是可以適度放開國內糧油市場。國營專業糧食進出口企業多年來一直只能作為各省市糧食購銷企業的出口代理，不能從收儲環節直接拿糧，不但生產環節與銷售環節被截斷，難以及時反饋市場信息，而且增加了中間環節，增加了費用，使產品在一定程度上降低了競爭能力，而且跨地區、跨部門的協調運營費時費力。

此外，糧食收購儲存運輸等環節有許多出口加工企業不能進入的地方，這樣在整體運營上就要依賴內銷部門，無法自主決定進口或者出口時機，限制了出口企業的經營廣度和深度。由于沒有跨區域的糧食收購權，難以形成與供應鏈條的對接關系，有些地區農戶缺乏最終用戶或加工企業的有效指導，盲目地不顧當地條件發展某些優質農產品，結果導致高質低價。在這些方面，國外的糧食企業基本上是國內國外上下游、產供銷一體化經營的，如美國的卡吉爾、法國的路易達浮等。

適應流通體制的改革進一步調整農業政策和農業貿易政策，中心是通過提供農業補貼來調動農業生產者的積極性，建立以農產品價格支持尤其是糧食價格支持為核心的政策體系。在支持方式上應該是由投入補貼轉向產出補貼。

中國農業在貿易中的地位

世界貿易體系中中國農業的地位

前 言

中國是一個擁有13億人口的發展中農業大國。農業在中國歷來被認為是安天下、穩民

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