04 法治江西買粉絲怎么進(身份證怎么掛失異地)

著政府城市管理職能中最艱辛的版塊，加之目前城市管理方面的法律制度支持體系尚不完善，經常成為媒體負面關注的曝光點。中央城市工作會議的召開和《中共中央

國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）的出臺，為深入推進城市管理執法體制改革、改進城市管理工作確定了原則、梳理了思路、指明了方面、提出了要求，這是新中國歷史上第一次以黨中央、國務院名義發布的關于城市管理與城管執法工作的重要文件。

城管人從中央的政策文件中看到了曙光，2016年3月1日，住建部、中央編辦、國務院法制辦于聯合召開城市管理執法體制改革電視電話會議規定，會議明確規定了改革時間節點要求，即：“原則上，4月底前各省、自治區、直轄市要出臺具體方案，6月底前市、縣政府要拿出具體實施方案”基于此，各地躍躍欲試，但改革進程差強人意。截至7月上旬，僅四川涼山州、河北、山西、江西、北京、海口、溫州等省市城市管理執法體制改革的消息見諸報端，其中有的改革意見過粗過泛，甚至有的地方存在照搬中央改革意見的嫌疑，如：《河北省關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的實施意見》大量內容與中央文件重復規定；部分城市改革方案遲遲不能出臺令人焦慮，筆者認為，要解決城管執法體制癥結，在此次改革過程中，以下問題須高度關注：

一、自上而下VS自下而上的路徑選擇問題

該問題可具體分成兩個層面，第一層面：上層，立法先行VS基層，摸石頭過河。從建設法治政府、依法行政的角度看，行政機關設置應堅持職權法定原則，沒有法定依據不得設立行政機關；沒有法定依據，行政機關不得自行放棄、擴大或轉移其職權。行政機關及其工作人員的行政權力必須有法律的明確授權，不能自行設定，必須在法律規定的職權范圍內活動。非經法律授權，行政機關不能作出行政管理行為；超出法律授權范圍，行政機關也不享有對有關事務的管理權，否則都屬于行政違法。行政機關作為國家公權力的行使者，其權力來源于人民的授予，而人民的意志是國家權力機關（全國人大）以立法的形式體現，因此，行政機關的認定要建立在法律的基礎上，通過立法方式予以規范。具體到行政機關的職權、職責，具體內容又在法律規定的基礎上，由行政法規作必要補充。

重慶市政協副主席李鉞鋒表示制定一部城市綜合管理法律，使城市管理有章可循、城市執法有法可依，是有效化解城市管理難題的根本路徑，可以構建城市綜合管理法治化新格局。立法先行，才能為此次改革提供強有力的法治保障。

第二層面：上層，先行一步，標準明晰VS基層，自主嘗試，相互取經。《指導意見》和改革推進會明確了城管執法架構，但對城管部門機構設置、領導體制、服裝標志等細節未定論，至今未公布具體標準，國家《城市管理法》遲遲無法出臺，今年以來各地改革進程不一，各地機構名稱莫衷一是，如：溫州將城市管理與行政執法局更名為市綜合行政執法局、北京掛牌成立了城市管理委員會，“名不正，則言不順；言不順，則事不成”，遑論其他。中國政法大學副校長馬懷德認為深入推進城市執法體制改革，改進城市管理工作，應當以法治化、規范化為切入點，著力解決阻礙制度有序運行的諸多問題。中央層面設置明確標準十分迫切。

筆者認為，自下而上則允許從地方至中央的改革模式尊重了地方政府城市管理自主權，但此次改革是全國性的，如果頂層設計標準不明確，各地按照緊張的時間節點要求，先行先試，難免“忙中出錯”，出現不一致之處，既影響城管形象，有可能導致二次改革，增加不必要的成本。改革應以國家《城市管理法》和中央改革明細標準為起點，建立改革強有力的法律制度支撐和可參照施行的樣本，自上而下實施，才有利于改革工作有序、徹底推進。中央應及時關注此問題，并盡快公布明確標準，自上而下引導改革進程。

二、管理與執法的關系問題

中央政策倡導推進市縣兩級政府城市管理領域大部門制改革，有條件的市和縣應當建立規劃、建設、管理一體化的行政管理體制，這種模式有助提高城市管理相關職責權限協調配合的效率，但是不是全國所有城市都要進行管理和執法合一、整合一個部門的模式，

一體化是不是意味著新的城市管理職能集中于一個部門？筆者不敢茍同，若照此推論，必將推出荒唐結論：政府各職能部門“變身古代縣衙”，不必細分職責，則職能合一，一勞永逸，省去協調成本，解除相互推諉之虞。政府機構具有整體性，又因工作業務內容不同、職能的專業性，政府應按照一定的原則和序結成嚴密的系統，彼此之間形成各有分工，各司其職，各負其責。據《2015年鄭州市國民經濟和社會發展統計公報》，鄭州市現有956.9萬人，市區總人口475.6萬人，建成區面積437.6平方公里，若按照《指導意見》匡定的管理職責和綜合執法權責事項要求，未來的城管執法行政執法（僅含行政處罰、行政強制）權責事項可能已超過900多項，若實施管理和執法合一的模式，在處罰基礎上加上龐雜的管理職能，未來的城管部門是不是顯得過于龐大？管理和執法兩方面會不會顧此失彼？部門工作效能會不會不降反升？長期以來，在我國的行政管理過程中，決策、執行、監督職能在政府與部門，或部門與部門之間配置不科學的問題眾多。重決策，輕執行；重制定政策，輕抓落實的現象比較突出，最明顯的表現就是以會議落實會議，以會議貫徹會議，導致出現“決策空轉，人心渙散”的不和諧局面。黨的《十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了要“優化政府組織結構。轉變政府職能必須深化機構改革。優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制”。建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，是當前完善權力結構、規范權力運行、防止權力濫用的客觀需要。要通過適當分解決策權、執行權、監督權，使決策職能、執行職能、監督職能由不同部門相對獨立行使，努力形成不同性質的權力既相互制約、相互把關，又分工負責、相互協調的權力結構。因此，要把人大、政府決策的事項落到實處，就必須有相應的政府部門去執行，各部門由過去的集決策、執行、監督于一身的機構，變為純粹的執行機構，這樣一來，就可以把權力分散開來，防止各部門既當運動員，又當裁判員。馬懷德、王柱國在《城管執法的問題與挑戰》一文中認為“一體化是指城市管理各職能部門各司其職、有效配合、監督制約到位的管理體制，

科學合理地劃分和清理城管綜合執法部門內部之間以及綜合執法部門與相關職能部門之間的管理權限和范圍，避免職權交叉重疊現象和執法真空現象的出現”，筆者十分認同，是不是采取一體化？應充分允許地方政府實事求是，根據本地城市發展規模、程度而定，應考慮未來行政管理體制改革方向，絕非所有城市管理職能集于一身。

三、執法局與執法隊伍的關系問題

實踐中，很多具備行政執法職能的政府部門多設置執法隊伍，執法隊伍行政隸屬關系方面作為該部門直屬機構，執法隊伍性質為獨立的事業單位法人主體，二者屬于外部上下級關系，并非內部隸屬關系，執法隊伍要履行該部門的行政執法職責，就必須履行行政委托程序。另一種行政隸屬關系則是政府部門與機關科室內部上下級關系，機關科室不具備獨立的事業單位法人資格，對外能直接以該部門名義作出。如：按照《鄭州市人民政府關于確認市本級行政強制執法主體的通告》（鄭政通〔2013〕1號）和《鄭州市人民政府關于公布法定行政執法主體的通告》（鄭政通〔2015〕34號）規定，鄭州市城市管理局（鄭州市城市管理行政執法局）作為市級行政執法主體，具備城市管理方面行政處罰、行政強制方面等職能，市級雖然是城管執法主體，卻缺少內部隸屬關系的執法隊伍，無法直接開展執法活動，不能獨立履行規定的職權，必須采取委托的方式進行。實踐中，城市管理行政執法工作不得不委托市城市管理行政執法監察支隊、市城區河道管理處、市政設施監理所等七個單位開展。受委托單位都具備獨立法人資格，鄭州市人民政府法制辦公室于2012年2月出版的《鄭州市行政機關執法職責綜覽》［2011版］（第三冊）對受委托執法單位進行列舉，環保、建設、房管等很多政府職能部門均采取這種模式開展具體執法工作。城管執法是不是要繼續復制這種模式呢？筆者認為，不能認為凡存在即合理。我們如果仔細探究設置城管相對集中行政處罰權制度的最初目的，就能得出否定答案，該制度是為解決多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民和行政執法機構膨脹等問題，國發〔2002〕17號規定“集中行使行政處罰權的行政機關應作為本級政府直接領導的一個獨立的行政執法部門，依法獨立履行規定的職權，并承擔相應的法律責任”，該部門職能配置時僅有執法職能，若不能以自己名義獨立地開展行政執法，反而要借助第三方的執法力量開展城管執法，將背離《行政處罰法》相對集中行政處罰權制度設計初衷，極易導致多頭執法、重復執法、行政執法機構膨脹等問題反彈。《行政強制法》第十七條第一款明確規定行政強制措施權不得委托，若執法局與執法隊伍為相互獨立的兩個機構，仍沿用委托執法的模式，城管執法行政強制權具體實施將無從談起。此次改革設置執行（執法）機構時，應盡量削減執行的層次和機構，構建扁平化政府行政機構，能由政府部門直接執行的，就不要或盡量不要設置二級機構。未來的執法隊伍應作為執法局內設隊伍，取消其獨立的事業單位法人主體資格，既符合《行政處罰法》的精神，也能明確城管執法的單位性質，充實其行使行政強制權的資格條件，避免與《行政強制法》產生沖突。

四、執法隊員身份編制問題

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