08 古典派自由貿易理論的要點包括(馬克思是如何全面而歷史的分析雇傭勞動制度的)

上之利益等等。」（韋伯著，鄭太樸譯，1977:20）。基于這種看法，傳統社會中對資本主義發展的阻礙也不是光靠「營利欲」即可突破，毋寧要問：「在何種情形下能將營利沖動加以合法化或合理地（控制），而創造出資本主義企業性質之合理制度呢？」（韋伯著，鄭太樸譯， 1977:372 ）。在中國研究的三個分析層次上，韋伯考察的即是以這些非經濟因素為主，相對地純粹經濟史的資料反倒只具有次要的地位。

中國的例子，提供給韋伯綜合整理在西方促進資本主義產生的各種相關勢力，循著他所設定的對照點，這些西方特有的條件再一次清楚呈現，不僅補充了他以往較少著墨的制度面向，并且勾劃出新教倫理所能同資本主義精神建立起「選擇性親近」的結構性格局。更進一步說，當韋伯梭巡中國歷史文化的整體組合時，他不啻對所有西方的可比較狀況重行反省一遍，給予它們在資本主義發展過程扮演過的角色較妥當的定位。我們接著便以「國家結構」(Staats-struktur) 和「市民階層」 (Buergertum) 這兩個重點來點出韋伯從事比較研究的得益之處。

韋伯在《新教倫理》的論文中，并沒有充份討論「國家」的議題，一來是他專注于宗教的影響，二來則因為歐洲在十六世紀仍處在封建時期，民族國家和絕對王權正在醞釀，宗教不只獨立于政治權力范圍之外，甚至還具有「優位性」，足以型塑日后現代國家的模式（如「民主」制度和專業行政官僚體系）。由宗教倫理引燃的「資本主義精神」因此類似一項「自變量」，其在歷史變遷中的主動地位不容抹煞。但是，韋伯發現中國的情境完全不同，中國在公元前二世紀以來，便已創建出統一的帝國，并成功地阻止「再封建化」的種種嘗試。中國的中央集權政府及其家產制官僚組織早就具備了「巨靈」的性質，即使疏放式和行政管理無溝有效貫徹至村落自治體，卻對全國性的政治及經濟生活掌握著基本控制權。在此一支配格局下，任何自主的社會勢力不易真正立足，是顯而易見的道理。韋伯于《儒教與道教》前半部對中國傳統貨幣制度、城市及行會等「對照點」的考察，令他引出的初步結論是：

「再一次，我們又回到老問題：從純粹的經濟角度而言，一個真正市民的、工業的資本主義，是有可能從我們上面提到的小資本主義之萌芽里發展出來的。一連串的理由—大多與國家的結構有關—可以讓我們明了資本主義之所以沒能發展出來的這個事實。」（韋伯著，簡惠美譯，頁 164 ）。

投射回到歐洲，韋伯這時給予近代歐洲「缺乏」一個和平化統一帝國的外在條件高度的評價，他毫不猶豫地表示這是一個「不凡的例外」，因為帝國的俸祿階層會阻撓刺激經濟進步的必要競爭，并「窒息了行政運作、財政管理與經濟政策的理性化」（同上，頁 125 ）。 中國的歷史既定狀況先在這點上，便和歐洲有「不可共量」的差異，這里「沒有數個互相競爭的獨立國家隨時準備應戰之情況下的武裝和平，因此，在戰時公債與國家補給—為了戰爭的目的形勢下發展的資本主義現象，并沒有出現。」（同上，頁 168）同時，帝國統一之后，為了謀求資本的政治性競爭便消失了。中國也沒有海外的殖民關系，這也阻礙了西方古代、中世紀與近代所共有的那些（海外殖民）資本主義類型的發展。」（同上）我們可以說，韋伯透過比較不只是中國與歐洲歷史的對比，而且還有中國春秋戰國時代與后來統一帝國時期的對比—將「國家結構」的因素放進了因果鏈鎖中，多少補充了歐洲資本主義發展史中重要的一環，也讓導致發展的「前提」更為周延。

所謂「中世紀封建的中介階層」，其實便是「市民資產階級」的同義詞，在這里，韋伯對比了中國和歐洲另一個結構性的歧點，亦即資本主義在中國的「承載階層」不是沒有，但從未成為主導的力量，自然也無法經由內發的途徑發展出資本主義。相對地，歐洲中世紀的城市已存在一批新興市民階層，他們在宗教改革和其后的政治革命、工

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公共行政的管理主義――反思與批判

〔內容摘要〕 公共行政的管理主義是20世紀70年代后在特定背景下發展起來并產生廣泛影響的政府治理理論以及運動。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價值的偏頗；對市場機制的迷信；公私管理的混淆；不當的顧客隱喻等。21世紀公共行政的重建需要關注公共行政的公共性，關注政府與社會、市場、公民的互動，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關鍵詞〕公共行政 管理主義 反思性批判

一、 導 言

自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南。正如學者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發的新公共管理運動，其理論及實務均已展現其獨特之處，成為與傳統管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時亦對公共行政學之發展產生了巨大的影響。依學者哈貝馬斯的分類，科學認知包括三種旨趣，即經驗－分析性科學(empirical analytical science)、歷史－論釋性科學(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(critically oriented science)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實踐的內涵，探討其出現的環境系絡(買粉絲ntext)，進而進行批判性反思。

二、 公共行政管理主義之內涵

從1980年代以后，在西方大部分發達國家，均出現了大規模的政府再造運動，這一運動被冠以不同的稱號，如管理主義(managerialism)、以市場為基礎的公共管理(market-based Public administration)、企業型政府(entrepreneurial 買粉絲ernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(New Right)(Gray,1993)、新治理(New Governance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現象，即傳統官僚體制已經被新型態的以市場為基礎的治理模式所取代，并認為公共部門正浮現出新的典范(New Paradigm)(Owen E.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內涵呢？依據OECD（經濟合作與發展組織）所作的界定，西方國家所展現的政府改革的共同內涵，包括以下幾個方面：

（1）企業管理技術的采用；

（2）服務以及顧客導向的強化；

（3）公共行政體系內的市場機制以及競爭功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學者拉森和斯圖亞特(Ronson & Stewart,1994,P14-15)認為，它包括：（1）視人民為顧客，并強調顧客的價值；（2）創造市場或準市場的競爭機制；（3）擴大個人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場來測定績效目標；（7）彈性工資。

學者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項要點，認為新公共管理的特質為：

（1） 在公部門之中放手給專業管理，這表示讓管理者自己管理；

（2） 目標必須明確，績效必須能夠加以測量；

（3） 特別強調產出控制，重視實際的成果甚于重視程序；（4） 走向分解的轉變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領域的機關設立，而將大規模的部會分割開來；

（5） 轉變為更大的競爭性；

（6） 重視私部門型態的管理行為；

（7） 資源運用上的克制與節約。

從理論和實務兩個方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個方面的基本主張：第一，公共行政研究的焦點在于結果而非運作的過程；第二，為了實際結果，公共行政應妥善運用各種市場競爭機制，以提供更佳的產品或服務，同時在市場機制下，政府各機關一方面應如同企業般從供給者與需求的互動過程中取得經費，另一方面也要與其它組織進行競爭；第三，配合市場導向和市場機制的運作，公共行政也應強調顧客導向(Customer Driven)的觀念；第四，政府應該扮演"導航者"的角色，政府的主要職責應定位于確保各項公共服務與公共財貨均可被順利提供，但卻不必要自己動手處理；第五，政府應推動法規松綁的工作，今日的公共管理應改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場競爭、顧客需求以及成果的達成；第六，公共部門的工作人員應授予權能(empowered)以充分發揮創意并投入工作；第七，公共行政的文化應盡可能朝彈性的、創新的、問題解決、具有企業家精神的方向發展。

三、 公共行政管理主義的歷史背景

在分析管理主義的起源與發展時，學者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識形態，因配合社會與經濟情境的改變，最后成為社會所接受的觀點，并因此在實踐中予以推動。的確，導致管理主義興起，是多種因素所構成的，具體分析，以下幾個方面的因素至為重要：1、 政府規模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿第二次世界大戰以后，在福利更加觀念的推動下，政府的權力不斷擴張，政府的職能范圍擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預人民的生活，包括經濟性的管制和保護性的管制，其結果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導致經濟競爭力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對政府的抨擊來自三個方面：一是認為政府的規模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供皆有替化方法可以運用；三是政府行事的方法，認為透過官僚體制提供服務必然導致平庸和無效率。

2、 經濟因素與財政壓力工業化國家朝福利國家的方向發展，造成政府每年必須負擔龐大的轉移性財政支出，拖垮了政府的預算和經濟，而經濟衰退、失業率的上升則形成了政治、經濟的不穩定。另一方面，國際經濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進國內經濟的發展，節省政府的施政成本，提升國際競爭力，自然成為各國執政者面臨的核心課題。在此情況下，思經政府改革以緩解財政經濟壓力，追求國家競爭力必成為一重要策略。

3、 社會問題與政府不可治理性的增加隨著工業化和科技發展，在社會進步的同時，也引發了諸多的社會問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會治安問題、環境惡化問題、消費者保護問題、失業問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現。政府所面臨的公共問題的復雜性、動蕩性和多元性環境，導致政府不可治理性(un買粉絲ernability)的增加。另一方面，面對日益復雜的社會問題，傳統的政府功能實有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守陳規、不負責任、衙門作風、繁文縟節、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發現許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrative arrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrative imperialism)，均引發了民眾對政府的信任危機，使政府的存在充滿了合法性危機。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務回歸社會、市場的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

4、 新右派學說與保守主義政治意識形

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