01 干部海外養老(西藏干部職工養老保險制度)

7080年代老集體工人養老保險問題找哪個機關

在各種史料上，還出現了登載《勞動保險條例》的報紙被搶購一空、企業職工組織腰鼓隊報喜、工人因此把養老儲蓄上繳政府、支援抗美援朝等故事。

現在很少有人知道，新中國養老制度的起源是在東北。50年后，恰恰也是在這片土地上，1990年代末期國企改革時，養老問題引發各種社會矛盾。

解放戰爭時期，東北是最早被納入中國共產黨版圖的區域。1948年，在哈爾濱等地方試驗的基礎上，根據第六次全國勞動大會發布的《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例》（以下簡稱“東北條例”），從鐵路、郵電、礦山、軍工、紡織等七大行業開始，勞動保險制度逐步在解放區推行。

“勞動保險”這個詞，是時任東北局職工運動委員會書記李立三“創造”的，后來在中國取代了世界通用的“社會保險”而被沿襲下來。李立三領導工人運動出身，也是新中國勞動保險制度的主要締造者。

考證過這段往事的《中國社會保障》雜志記者夏波光對南方周末記者說，“東北條例”參照的是蘇聯的社會保險模式，當時李立三的蘇聯妻子還協助翻譯過很多資料。

按照“東北條例”規定，各公營企業要按月繳納工資總額3%的勞動保險金，其中30%存在政府指定銀行，作為勞動保險總基金，剩余的留在本企業用作勞動保險開支。另外，養老金的發放，則是“按工齡長短發放本人工資30%-60%”。

一個有意思的插曲是，“東北條例”制定時，曾對工人是否需要繳費有過一段爭論。最早公布的“東北條例”草案，其實是要求工人“繳納千分之五的工資”。夏波光獲得的一份資料上記載了東北局給中央的報告，提到“許多同志，尤其是下層企業中的同志，均認為不如不要工人出錢較妥”，理由是保險費完全由國家負擔政治意義更大，同時也擔心工人既繳公費，又繳勞保費“未免太多”。后來，這個請示得到中央的支持，繳費條款被拿掉。

當時，在《東北日報》的一篇社論中，和蘇聯一樣的“工人不繳費”，被作為社會主義國家的優越性而大受贊揚，文章還批評資本主義國家“由政府或專設官僚機構辦理（社會保險），官僚常從保險金中支出龐大數字來供養他們，甚至用來貪污自肥，使大量工人血汗入了這些官僚的荷包”。

1949年中華人民共和國建立前夕，政治協商會議召開并出臺共同綱領，“逐步實行勞動保險制度”被寫入其中。

新中國成立后，便由時任中央勞動部長的李立三牽頭，展開了《勞動保險條例》的起草，到1951年初時由政務院（國務院前身）頒布，這也是2010年《中華人民共和國社會保險法》出臺之前的六十年里，中國唯一的社會保障法規。

根據條例，養老金是被納入勞動保險基金體系內通盤考慮——企業根據工資總額的3%按月提取勞動保險基金，其中70%留存企業基層工會，用于支付職工養老、醫療等各種保障性開支，30%上繳中華全國總工會供統籌。退休職工則是根據工齡，從勞動保險基金中獲得原工資35%-60%（1953年提高到50%-70%）的養老金。

那時，《勞動保險條例》被認為是帶領人民推翻三座大山的一個勝利果實，得到熱烈擁護。曾在勞動部勞動保險局工作的郝雨，后來撰文記錄了一個細節，在草案征求意見時，一個派往上海的工作組在向紡織女工宣讀完條例內容后，底下傳來一陣激動的啜泣聲，一位女工站起來說，“實在沒想到有這樣的好事，共產黨是人民的大救星。”

在各種史料上，還出現了登載《勞動保險條例》的報紙被搶購一空、企業職工組織腰鼓隊報喜、工人因此把養老儲蓄上繳政府支援抗美援朝等故事。當時的一句流行的順口溜是：“社會主義好，生老病死有勞保。”

不過，條例只適用于企業職工，機關和事業單位人員的退休金由國庫開支。1950年代中期，國務院曾發文把機關和事業單位人員的退休金約定為工資的50%-80%，“特殊貢獻”者可更高，總體高于企業職工的待遇水平，一度“在群眾中造成影響”。

已被世人淡忘的是，早在那時中央就在“考慮”如何將這兩個群體包括養老在內的保障體系“并軌”的問題。

1957年，周恩來在中共八屆中央委員會第三次擴大會議上稱，全國總工會建議行政機關和事業單位同企業實行統一的勞動保險制度，以“減少職工中的矛盾”，“建議交由國務院召集有關部門研究后決定”。

不過，次年國務院出臺政策時，只是統一了兩者的退休待遇標準，退休金都調整為工資的40%-70%。但這只是表面上的待遇趨同，兩個群體依然分屬兩套資金來源體系。

時任勞動部長馬文瑞曾在《人民日報》上說明，“準備在不久的將來根據新的情況和經驗，將條例作適當的修改后……在國家機關和事業單位也同樣實行。”

原勞動部干部惲務生曾撰文披露，“文革”前勞動部曾把上述內容納入一份準備上報的條例修正草案，但遭到“有的部門”強烈反對作罷。

而在此后中國風起云涌的“大躍進”、反右傾、“文革”等政治運動，此事不了了之。

對于這段中國計劃經濟時期的養老體系，復旦大學經濟學院教授封進對南方周末記者表示，當時企業盈虧也是國家財政的一部分，不管是哪種運行方式，并無本質差異。后來的很多學術論文里，把當時這種模式稱為“國家保險”。

企業改革倒逼社會統籌

在新中國歷史上，個人首次成了養老保險的繳費者之一，養老制度開始朝由個人、企業和國家共同承擔的方向前進。

1982年，十二屆三中全會通過了經濟體制改革的決定，當時的第一要務是把國有企業推向市場。不過，剛一下水，養老問題就絆住了國企。

《共和國故事》一書記載，有的紡織、糧食、鹽業等老企業，退休費用占到工資總額50%以上，個別甚至超過了工資總額，有的企業嚴重虧損，減發、停發退休金，經常引起退休職工上訪、罷工，甚至發生一些退休職工自殺事件，新老企業負擔不均的矛盾非常突出。

此外，集體企業的蓬勃、企業合同制用工方式的出現、外資企業的引入等一些新的經濟形式出現，也使得一大批人無法為原來的養老制度所涵蓋。

“養老保險改革最初就是企業改革所倒逼的。”封進說。

很多人對計劃經濟時期“勞動保險”這個名稱提出異議，于是，社會保險的概念開始取而代之。

不過，新的養老模式，其實是率先出現在集體企業，這也是當時國務院體改辦的“意思”。1982年上海試行由保險公司統籌集體企業職工養老年金，即企業根據利潤多寡為職工向保險公司繳納保險金，職工退休后從保險公司領取養老金，這個做法很快擴大至全國的集體企業。

隨后，在勞動人事部“退休費用社會統籌”的指導意見下，1984年泰州、江門、東莞和自貢等形勢相對嚴峻或實際需求迫切的地方開始試點類似做法，后逐步擴大。次年擬定的“七五”計劃明確提出，全民所有制單位要逐步推行職工退休費的社會統籌。

到了1986年，國務院下發多個文件，改革勞動制度，這也是中國改革開放的一個里程碑事件，在民間被叫做“打破鐵飯碗”。

時任勞動人事部部長的趙東宛對南方周末記者說，這是實行勞動合同制，辭退違紀職工和解決企業破產后有關問題的重要保障條件，但對于建立和推行養老保險制度，這只是個“不值一提”的開端。

根據規定，企業和合同制工人，按其工資15%的水平，共同繳納退休養老基金，其中個人繳費比例不超過3%。這筆錢將繳給地方勞動主管部門的專門賬戶里獲取存款利息，工人退休后按月發放養老費，發放辦法參照1978年的規定，多繳多得，不足時國家給予適當補助。

借此，在新中國歷史上，個人首次成了養老保險的繳費者之一，養老制度開始朝由個人、企業和國家共同承擔的方向前進。南方周末記者查閱了當時諸多省份的執行文件，大多是當即用足政策，把個人繳費比例設定在3%。

1991年，國務院頒布了一個提綱挈領的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，這是改革開放后養老保險問題的第一個重大決策。

值得注意的是，該決定提出，個人按其工資3%的繳費比例，要“隨著經濟的發展和職工工資的調整再逐步提高”。

“空賬”溯源

統賬結合模式實行之初，為了應付“老人”們的養老金開支，勢必要挪用新繳費群體的個人賬戶資金，導致個人賬戶成為“空賬”，為后世帶來巨大風險。

從1980年代后期開始，中國養老保險制度改革的方向選擇，在此后十多年時間內都被一個問題所纏繞：要不要設個人賬戶。

那時，以智利和新加坡這兩個新興國家養老保險制度為代表的“個人賬戶”模式，正為全球矚目。顧名思義，是給每個繳費者建立個人賬戶，個人所繳和企業所繳納的養老保險金放在自己的賬戶里，這些資金會由對應的管理機構投資保值，退休后里面的錢拿來支付自己的養老金。

從理論上看，這種自己給自己養老的辦法，能夠解決現收現付制度無法應對人口老齡化的問題。此前，不管是新中國成立初期的勞動保險制度，還是1980年代的社會統籌改革，都是由對應的管理機構一手從企業乃至未退休職工收繳養老保險金，一手用于支付當年的退休職工養老金，學界稱之為“現收現付制”。

在中國，以體改委為代表的一些部門和學者，出現了引入個人賬戶模式的呼聲。從1990年代初開始，在國外專家的協助下，體改委制訂了引入個人賬戶的方案，開始在“特區”深圳和海南試點。

1993年，中共十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確規定了在社會統籌的基礎上引入個人賬戶的做法。現在實行的養老保險模式就是從這里開始，它被稱為“統賬結合”，即統籌和個人賬戶結合。

此后，個人賬戶資金占繳費比例大還是小的問題成了爭議焦點。最后，國務院1995年下發的政策里，只好囊括做大（16%）和做小（10%）兩種方案，讓各省市自行選擇。前者因為是體改委力挺被稱為體改委方案，后者被稱為勞動部方案。

有史料記載，在這兩個方案的基礎上，各地的繳納比例各不相同，一時間全國衍生出上百種小方案。南方周末記者查到的部分省市方案上，個人賬戶比例從4%到17%不等。

到了1997年秋，國務院只好再下文，把各地的標準統一下來：按職工工資的11%建立個人賬戶，其中個人繳費為8%，企業為3%，個人無法達到比例的地區，差額先由企業負擔，再逐步提高，企業繳費比例，不超過職工工資的20%。這意味著，原先個人繳費3%的比例要大幅提升。

但改革所無法回避的難題是，轉型成本誰來承擔？換言之，在這個制度實施之前，依靠現收現付制獲取養老金的人的養老問題怎么辦，這也是當時以勞動部為代表的反對者給出的一個主要理由。據世界銀行、體改委和勞動部等方面在1995年的測算，按當時價格這個成本從1萬億到3萬億不等，最高可能占1994年中國GDP近七成。

而參照智利等改革經驗，這個存量群體的養老應該由財政另行籌措解決，這是一個中國學界普遍認同的原則，曾在國務院體改辦參與過社保改革工作的高書生形象地稱之為“舊制度關門”。

針對這個問題，1990年代上半期，以吳敬璉、周小川為首的中國經濟體制改革總體設計課題組等經濟學者，曾設計了國有資產“切一塊”、發行債券等方案，但后來無一被采納。吳敬璉在《當代中國經濟改革》中稱，這是因為“受到某些政府職能部門的反對”，而反對的理由是國家并不對老職工負有債務。

一位國務院決策買粉絲機構專家則對南方周末記者強調，1990年代中央財政拮據，分稅制改革后，經過多年積累才逐步強大，當時國企總體效益也不好，很多還在為脫困掙扎，所以當時并不具備把舊制度完全切割出去的現實條件。

官方的想法，是用新制度來消化老問題。體改委副主任劉志峰曾公開表示，在未動用之前，賬戶里有沒有錢相對應，對職

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